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2024年4月16日发(作者：z型注射法示范图)
2018.7
当代世界
美国退出伊朗核协议的动因
及对中东局势的影响
魏 敏
内容提要 美国总统特朗普2018年5月8日宣布，美国将退出伊朗核协议，称其是一个“全
方位的失败”，并宣布重启因伊朗核协议而豁免的对伊制裁，旨在削弱伊朗在中东地区日益上
升的影响力，扶持美地区盟友，以最低代价维系其对中东局势的主导权。美国此举或使伊朗国
内保守力量上升，重回与美对抗轨道，并将导致中东局势更趋恶化。
关键词 特朗普政府；伊朗核协议；中东局势
DOI: 10.19422/.2018.07.012
2
018年5月8日
，
美国总统特朗
普宣布退出由美国
、
英国
、
法国
、
依据美国国会在2015年伊朗核
协议达成前通过的
《
伊朗核协议审查
，
总统必须每隔90天向国会
“
认法
》
可
”
伊朗履行了协议承诺
，
以确保协
议的延续
。
特朗普总统曾于2017年4
月和7月连续两次
“
认可
”
伊朗履行
了协议承诺
。
而在10月13日
，
他正
“
不能也不会做出认可
”，“
责式宣布并
成行政部门与国会合作处理协议的众
多漏洞
，
包括对弹道导弹缺乏限制等
。
2018年1月
，
特朗普最后一内容
”
次延长美国对伊朗核问题的制裁豁免
期
，
并将5月12日定为修改伊朗核
协议的最后期限
。
但在5月8日
，
即
最后期限三天前
，
特朗普就迫不及待
地对外界宣布美国退出伊朗核协议的
决定
。
特朗普政府此次单方面退出伊
朗核协议
，
不仅再次体现了其将商业
关系与国际关系密切关联的交易型外
交风格
，
也进一步表明美国对伊朗政
策的战略调整和转向
，
势必对中东局
势带来更为深刻的影响
。
特朗普政府“退群”
与伊朗核协议的存续
自伊朗核协议签署并生效以来
，
尤其是特朗普总统执政后
，
围绕伊朗
核协议的执行和存续问题成为国际社
会关注的焦点
。
2017年10月13日
，
特朗普拒绝认可
“
伊朗履行了协议承
，
并表示如不纠正核协议中存在诺
”
，
美国政府将退出伊的
“
严重缺陷
”
朗核协议
。
伊朗对特朗普的威胁言论
给予了针锋相对的回应
，
宣称一旦美
国撕毁协议
，
伊朗将马上重启核计划
。
特朗普政府在伊朗核协议上的强硬立
场遭到国际社会的普遍质疑和反对
。
一、伊朗核协议的签署及其法律
效力问题
自1980年美伊断交
，
美伊关系
一直处于敌对状态
。
1984年1月19日,
美国国务院将伊朗认定为
“
支持恐怖
主义的国家
”
,随即对伊朗展开制裁
。
长期以来
，
伊朗核问题一直是美国制
47
俄罗斯
、
中国和德国与伊朗签署的伊
（
以朗核问题
《
联合全面行动计划
》
，
并在过渡期后
，
下简称伊朗核协议
）
重新实施美国取消的与伊朗核问题有
关的制裁措施
。
尽管美国的退出未必
意味着国际法意义上的伊朗核协议自
然终结
，
但特朗普总统随即发布了一
》，
份
《
国家安全总统备忘录
（
NSPM
）
指示财政部和其他部门采取必要行动
落实其决定
。
根据特朗普总统的指导
意见
，
美国财政部将能源和能源出口
相关的船运
、
港口和银行业过渡期设
为180天
，
其他行业则为90天
，
全
面制裁将在过渡期结束后立即恢复
。
伊朗核协议作为奥巴马政府的政
治遗产
，
在竞选总统期间就曾遭受特
朗普抨击
，
被其认为是
“
最糟糕的协
，
并扬言要
“
解除与伊朗的灾难议
”
。
在特朗普当选后
，
他本人性交易
”
并没有轻言退出核协议
。
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地区情势
2018年5月8日，美
国总统特朗普宣布，
美国将退出伊核协
议，并重启因伊核协
议而豁免的对伊朗制
裁。图为当日在美国
华盛顿，美国总统特
朗普回应记者提问。
裁和打压伊朗的一把利器
，
并形成了
一整套制裁伊朗和遏制伊朗发展的法
律体系
。
奥巴马上台后
，
美国中东政
策发生重大战略调整
，
美国与伊朗的
关系开始缓和
。
2013年10月
，
伊朗
迫于美国历史上最严厉的
《
制裁伊朗
法案
》
的实施
，
开始了与伊朗核问题
六国的谈判
，
提出了包括时间表在内
的解决核问题的新方案
，
希望美国和
欧洲国家取消对其经济制裁
。
经过两
年多共14轮谈判
，
2015 年7月
，
伊
朗核问题六国与伊朗签署了伊朗核问
《
联合全面行动计划
》。
题协议签署后
，
国际社会对协议给予了高度评价并对
协议的执行充满期待
。
因为伊朗不是
第一个
，
也不会是最后一个在发展核
能道路上出现问题的国家
，
该协议的
签署开辟了通过协商和谈判解决核问
题的路径
，
成为防止核扩散
、
维护地
区和平的典范
。
该协议不仅是七国间
的多边协议
，
而且获得联合国安理会
2231号决议的批准和通过
，
具有历史
性意义
。
然而
，
在当前国际环境下
，
多
边协议甚至安理会决议能否得到全面
有效的执行并无绝对的保障
，
尤其涉
及协议的主要当事方美国
。
依据美国
宪法规定
，
由参议院三分之二参议
员审议通过并批准加入的国际协议
（
Treaty
），
条约具才可称为
“
条约
”
有极强的约束力
，
且高于美国国内
法
。
而不需要获得参议院批准的国际
，
不具有法律约束力
。
忌Agreement
）
（
Executive 协议被称为
“
行政协议
”
就可能被废止
。
继任总统废止前任达
成的
“
行政协议
”
的情况在美国历史
上并不鲜见
。
[1]
尽管伊朗核协议具有一定的国际
法属性
，
但对美国而言
，
伊朗核协议
并未通过美国国会的立法程序
，
仍从
属于美国国内法
，
且未得到美国国内
法的保护
，
在法律效力方面存在先天
不足
。
因此
，
伊朗核协议的命运从一
开始就与美国行政当局对伊朗的态度
和美国对伊外交政策相联系
。
奥巴马
政府时期
，
伊朗核协议得以签署并执
行
，
特朗普政府则可以不予认可
。
二、美国“退群”及伊朗核协议
的存续
从国际法的角度来看
，
美国退出
并不意味着伊朗核协议的自然终结
，
况且美国也仅代表签署国一方的意
见
，
而其他签署国具有维系伊朗核协
议的自由选择
。
然而
，
由于美国相较
于其他签署国在经济影响力和对世界
金融体系的操控能力方面具有绝对优
惮于美国国会内部共和党人的极力反
对
，
奥巴马政府在伊朗核协议签署后
，
并没有将该协议递交国会
，
寻求国会
将协议作为条约通过
。
因而
，
从法律
角度看
，
伊朗核协议在美国不具备条
约的法律地位
，
对美国的约束力很有
限
。
美国国务院甚至认为
，
伊朗核协
议连
“
行政协议
”
也算不上
，
只是
“
政
。
无论是
“
行政协议
”“
政治承诺
”
还是
，
若是行政领袖更替
，
协议治承诺
”
48
CONTEMPORARY WORLD
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2018.7
当代世界
势
，
因此欧盟三国围绕伊朗核协议的
存续
，
积极奔走和游说
，
并与特朗普
政府就欧洲企业的豁免权进行了多次
磋商
，
希望美国能够留在协议内
。
自2017年9月以来
，
英
、
法
、
德等欧洲国家领导人就开始与特朗普
专门讨论伊朗核协议问题
。
[2]
2017年
伊朗履行核协议后
，
英
、
法
、
德三国
发表联合声明
，
强调继续支持核协议
，
称
“
维护核协议是我们共同的国家安
。
2017年11月1日
，
俄罗全利益
”
斯总统普京访问伊朗时表示
，
核协议
是一份积极的协议
，
有助于国际和平
与稳定
，
国际原子能机构是唯一有权
确认伊朗是否遵守核协议的机构
。
中
国也表示
，
伊朗核协议是经过联合国
安理会正式确认的国际协议
，
继续维
护和执行协议是各当事方的责任
，
也
月24日
，
国际原子能机构发布了美
国宣布退出伊朗核协议后的第一份伊
朗核问题报告
，
认定伊朗仍在与国际
原子能机构合作
，
继续履行伊朗核问
。
25日
，
除题
《
联合全面行动计划
》
美国以外的伊朗核协议的签署方代表
在奥地利首都维也纳举行会议
，
这是
伊朗
、
英国
、
法国
、
俄罗斯
、
中国和
德国代表在美国退出伊朗核协议后首
次举行会议
，
磋商如何保持协议生效
，
避免外国企业受美国制裁波及等应对
措施
。
伊朗总统鲁哈尼表示
，
从这一
刻起
，
伊朗核协议成为一项伊朗与其
他五方的协议
。
但他同时表示
，
在未
来磋商中
，
如果协议规定的伊朗利益
不能得到维护
，
伊朗原子能组织将重
启
“
工业规模
”
的铀浓缩活动
。
目前来看
，
国际社会普遍反对
美国退出伊朗核协议
，
中
、
英
、
法
、
俄
、
德和伊朗都表示将继续留在协议
符合国际社会共同愿望
。
[3]
2018年5
10月13日,特朗普提出
“
不认可
”
内
，
并将针对美国的单边制裁
，
寻求
维系伊朗核协议的路径和方法
。
20世
纪90年代
，
美国通过
《
赫尔姆斯
—
伯顿法案
》
制裁古巴时
，
欧洲就曾拒
绝接受美国的控制
，
维系了欧洲与古
巴的经济关系
。
因此
，
伊朗核协议的
存续主要取决于欧洲对美国和伊朗的
立场
。
多次扬言要使用武力打击和摧毁伊朗
的核设施
，
对伊朗核协议的达成更是
难以接受
。
作为美国在中东地区的传
统盟友
，
可以说
，
以色列是美国退出
伊朗核协议的最大受益者
。
再次
，
特朗普总统试图构建中东
“
小北约
”
以遏制伊朗的崛起
。
沙特
与伊朗之间存在历史与教派等方面的
长期矛盾
，
使得双边关系一直比较紧
张
。
近年来
，
随着伊朗影响力的扩大
，
特别是得到伊朗支持的伊拉克政府
、
叙利亚阿萨德政权
、
黎巴嫩真主党
、
也门胡赛武装等一系列什叶派力量的
增强
，
使拥有大量逊尼派人口的沙特
感受到安全威胁
。
特朗普总统积极与
以色列
、
沙特
、
埃及和约旦等盟友磋
商
，
希望能在中东建立起对抗伊朗的
“
小北约
”。
2017年5月
，
特朗普总统
把执政以来的首次出访选在沙特
，
与
沙特签下超千亿美元的军售大单
。
后
来
，
特朗普政府还撮合沙特与伊拉克
缓和关系
，
同时沙特和海湾国家也向
以色列释放出改善关系的迹象
，
无非
也是出于遏制伊朗的目的
。
最后
，
特朗普退出伊朗核协议
与国会对伊朗的态度及其本人的利益
有关
。
美国国会长期拥有一批亲以色
列
、
反伊朗的议员
。
美国宪法中的三
权分立制度不会因国家总统签署了伊
朗核协议
，
国会就会取消之前所有的
对伊制裁法案
。
并且
，
本届美国国会
（
第115届
）
共和党在参众两院都占
据多数
，
且多是传统的建制派共和党
。
2017年7 月25日和27日
，
美国国会
罗斯
、
朝鲜和伊朗的议案
；
2017年8
月2日
，
特朗普总统签署了
《
通过制
，
使得制裁伊裁打击美国敌人法案
》
朗的议案成为法案
。
依据该法案
，
美
国财政部发布了
《
全球恐怖主义制裁
49
特朗普政府退出伊朗核协议的
动因
长期以来
，
伊朗核问题是影响中
东局势的核心问题之一
。
对特朗普政
府来说,延续奥巴马中东政策
，
以最
低代价维系其对中东局势的主导权,
是特朗普政府中东政策的最优选项
。
但美国罔顾伊朗核协议签署国以及联
合国
、
欧盟和国际原子能机构等国际
组织的强烈反对
，
一意孤行
，
其背后
真正的目的是什么呢
？
首先
，
以退促变
，
回归到协议
签署之前的对伊政策轨道
。
特朗普总
统退出伊朗核协议基于三方面的理
由
：
一是对伊朗铀浓缩的限制期过短
；
二是没有限制弹道导弹的研制
；
三是
没有全面限制伊朗的国家能力
。
如果
说核协议的签署意味着奥巴马政府希
望在中东实施相对平衡的战略
，
那么
特朗普政府的
“
退群
”
则表明美国对
伊政策出现了调整和转向
，
重新回到
了全面遏制伊朗的框架
。
其次
，
照顾传统盟友以色列的利
益关切以制衡伊朗
。
特朗普执政后
，
毫不掩饰
“
亲以
”
的立场
，
以色列在
美国中东政策中的优先地位明显上
升
。
2018年5月14日
，
美国将其驻
以色列使馆迁到耶路撒冷
，
引发了巴
以之间新的大规模冲突
。
以色列将伊
朗发展导弹和核能视为重大国家安全
威胁
。
在伊朗核谈判期间
，
以色列曾
参众两院以绝对多数票通过了制裁俄
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地区情势
，
对伊朗伊斯兰革命卫队下属条例
》
的经济实体和官员
、
代理商或分支机
构实施制裁
。
尽管共和党在参众两院
占据多数席位
，
但没有达到三分之二
的绝对多数
。
特朗普总统不是传统的
保守派
，
共和党内的建制派也不与他
合作
，
而民主党正在全力以赴地攻击
特朗普政府
，
计划在2018年11月的
中期选举中接管参众两院
，
并弹劾特
朗普总统
。
在此形势下
，
特朗普的退
出迎合了国会共和党建制派长期以来
一贯遏制伊朗的政策主张
，
为赢得中
期选择打下了一定的基础
。
所以
，
新版伊朗核协议在短时间内恐
难达成
。
二、 伊朗国内保守力量上升或重
回与美对抗轨道
伊朗国内长期存在着强硬的保
守派和持有改革思想的温和派的斗
争
。
伊朗核协议的达成是以鲁哈尼
政府为代表的温和派的重要外交成
就
，
也是鲁哈尼总统能够在2017年
5月取得连任的重要因素
。
协议实施
的核武器计划文件
，
以佐证伊朗具有
发展核武器的计划
。
未来
，
沙以两国
对伊政策可能会更加激进与冒险
，
与
伊朗爆发军事冲突的可能性增大
。
此
前
，
伊朗对以色列一再打击其在叙利
亚军事目标的行动采取谨慎回应态
度
。
但在特朗普宣布退出核协议的第
二天
，
伊朗首次对以色列在戈兰高地
的军事设施进行了导弹袭击
，
作为对
美国退出伊朗核协议和以色列轰炸其
叙利亚军事基地的报复
。
可以预料
，
伊朗与美国
、
以色列
、
沙特等国在叙
利亚
、
伊拉克
、
黎巴嫩
、
也门等问题
上的博弈将更加激烈
，
并给地区局势
以及相关热点问题带来消极影响
。
总之
，
特朗普政府在国际关系中
采取将商业和外交事务进行
“
关联
”
的
“
特朗普式
”
外交手法
。
在美国宣
布退出伊朗核协议后
，
欧洲对于特朗
普政府单方面宣布退出伊朗核协议的
抵制程度也超乎特朗普的意料
，
这也
表现出美欧在伊朗核问题上的意见分
歧
。
特朗普政府应该认识到
，
要想最
终妥善解决伊朗核问题
，
谈判和妥协
是必不可少的选择
。
（作者系中国社会科学院西亚非洲
研究所研究员）
（责任编辑：苏童）
后
，
被长期抑制的伊朗石油经济得以
恢复
，
2016年伊朗GDP增长率一度
达到12.5%
，
伊朗工业
、
矿业和贸易
接投资
。
[5]
然而
，
随着经济增长放缓
，
伊朗国内物价上涨
，
腐败和失业问题
严重
，
而政府新的财政紧缩计划削减
了对穷人的补贴
，
保护了宗教建制派
的利益
，
进一步激发了民众的不满情
绪
。
美国退出伊朗核协议后
，
将使伊
朗经济雪上加霜
，
这势必加剧伊朗社
会的动荡和保守势力的上升
。
近期
，
鲁哈尼连任时最大的竞争对手
、
强硬
保守派代表伊布拉辛·莱希被任命为
马什哈德著名的伊玛目礼萨清真寺主
席
，
这被视为伊朗专家委员会和宪法
监护委员会等保守力量上升的重要标
志
。
长期持反对美国立场的强硬派重
回伊朗政治舞台中心
，
将会加强对经
济和国家外交政策议程的控制
，
或将
放弃温和派推行的经济自由化和社会
改革
，
并重回与美国对抗的外交政策
轨道
。
三、美国退出伊朗核协议使中东
局势更趋恶化
特朗普政府全面遏制伊朗的政策
鼓励以色列
、
沙特等国与伊朗直接对
抗
。
在特朗普宣布退出核协议之前
，
以色列总理内塔尼亚胡曾向媒体出示
由以色列情报机构摩萨德从伊朗获取
领域共吸引超过60亿美元的境外直
美国退出伊朗核协议
对中东局势的影响
美国宣布退出伊朗核协议几乎招
致国际社会的一致反对
，
因为一旦核
协议破裂或美伊关系恶化
，
美国庞大
的制裁伊朗的系列法案可以重新发挥
巨大效力
，
这将进一步影响伊朗的国
家利益
，
也给本已战乱频发的中东局
势带来一系列重大影响
。
一、启动新版伊朗核协议的谈判
恐难成现实
特朗普总统曾在退出伊朗核协议
后宣布
，
美国将与盟友共同合作
，
寻
找真正的
、
全面的和持久的解决方案
以消除伊朗带来的威胁
。
[4]
而特朗普
政府所声称的解决方案或是特朗普
版的伊朗核协议
，
协议内容除将包括
与核相关的内容外
，
还会涉及伊朗人
权状况
、
恐怖主义
，
阻止伊朗的弹道
导弹计划
，
阻止伊朗在中东干涉从叙
利亚到也门的冲突
，
禁止伊朗对真主
党等组织的资助等
，
以达到全面遏制
伊朗发展核武器能力的效果
。
但伊朗
外长扎里夫明确表示
，
伊朗将在伊朗
核协议的基础上同其他各方谈判
，
不
。
接受某些签署国提出的
“
补充协议
”
50
CONTEMPORARY WORLD
——————————
[1] 秦天：《伊核协议:正在走向慢性死亡？》
载《世界知识》,2017年第22期，第14-22页。
[2] Background Briefing on President Trump's
Decision To Withdraw From the JCPOA，
/r/pa/prs/ps/2018/05/.
[3]《王毅与伊朗外长扎里夫通电话》，
/web/wjbzhd/.
[4] Mike Pompeo, “On President Trump's
Decision to Withdraw From the JCPOA”,
/secretary/remarks/2018/05/281938.
htm.
[5] 凤凰国际智库：《伊核协议签订近三
年 伊朗经济受益几何？》，/
a/20180509/58219299_.
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