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2024年4月29日发(作者：很酷的cmd命令)
法制时空
地方问责泛化：
公共政策“层层加码”现象再解释
——以疫情返乡政策为例
石 晶
（吉林财经大学 吉林长春 130000）
摘 要：政策指令的逐层扩散以及政策目标的逐层细化是公共政策能够被有效执行的必要条件，但为防止发生下级执行者弹性执行政
策难以精准实现政策目标的状况，上级执行者往往会对政策目标“加码”向下施加压力以完成原本的政策目标，于是在逐层传递的过程中政
策“层层加码”现象屡见不鲜。形成政策异化现象的主要原因在于地方官员权责失衡、地方问责泛化等。本文从责任主体、责任内容、责任
机制三个角度出发，以新冠疫情返乡政策的异化为例，提出应加强公共伦理教育强化责任担当、完善配套政策加强政策引读、建立有效问责
机制细化责任划分并坚持容错免责，使刚性政策避免被“弹性执行”从而走出“层层加码”的误区。
关键词：层层加码：政策异化：问责泛化
问题的提出
在一个垂直的政府结构中，上级与下级政府职能部门之间的
关系，一般为领导和指导关系，上级负责下达指令由执行者逐级完
成，为避免执行者弹性执行政策，上级政府往往过度施压，主要表
现为政策的“层层加码”，指根据管理层次的不同，在组织任务逐
层向下传递中，每一层政府都会在原有的政策上逐级增加自己的政
策意志与指令。表面上“层层加码”加强了执行者的责任感与使命
感，但实际上却是一种病态行政，强调增压远远大于强调落实，还
会导致“层层注水”，是官僚主义与形式主义的又一代名词，究其根
本原因在于泛化追责。责任的落实是为强化对行政人员的责任管
理、促进行政工作高效开展，然而在执行过程中行政人员缺乏责任
担当，为求“自保”对政策上纲上线。针对这一问题，本文尝试以疫
情返乡政策的异化为例，通过分析政策异化的表征与危害，透过探
究政策目标“层层加码”的现象看到地方政府问责泛化的本质，并
分析其发生逻辑与规避策略。
质性分析：疫情返乡政策异化的表征与危害
案例
新冠疫情于2019年12月起在武汉爆发，在政府的带领下通过
多方努力基本得到控制，为尽量避免因2021年春节返乡大规模人
口流动而造成区域性的疫情反复的状况，中央发布《关于做好2021
年春运期间群众返乡出行等疫情防控工作的紧急通知》文件倡导
就地过年，要求各省市区针对当地情况灵活采取防疫措施，做好防
疫工作辅助。权利的下放本意是为防止政策被僵硬执行，但多地岱
政懒政草木皆兵，要求所有来返人员须提供72小时内核酸检测阴
性证明，强制进行7+7日隔离，更有甚者搞政策“一刀切”，下令无故
不得返乡，对返乡车辆一律劝返。这些显然与中央要求相悖的行为
在微博、微信等互联网平台引起了群众的热议与不满，更多的是由
于地方政策与中央政策的不相符造成的混乱，对此国家发改委及
时进行严肃处理，重申“就地过年政策是分级分类的，各地区不能
擅自加码更不能一刀切”。
表征
层层加码不仅仅是当前疫情防控工作中的一个较为突出问
题，在各项政策中也均有体现，是一种较为普遍的政治现象。其最
主要的特征就是行政压力的下卸与行政责任的下查。我国政府目
前是压力型体制，指各级地方党政组织根据科学分配与经验预判
量化组织任务委以下级组织及个人，令其在规定时间内完成，然后
根据完成情况给予政治和经济方面的奖惩，意在通过这样的奖惩
机制传递压力保证组织任务有序进行的同时整改行政人员“庸懒
散”的工作作风。责任的下查是指由于组织任务已经层层落实到个
人，责任也随之落实且清晰明了、环环相扣，当组织任务完成不及
时或出现执行偏差造成不良后果就会沿着“责任链”反向追查执行
人责任，以“不落实之事”倒查“不落实之人”，一直将责任审查延
续到基层执行者，因此在责任自上而下落实过程中，责任条目和责
任清单都可能层层加码式不断加大增强。
危害
首先层层加码是国家治理手段的倒退。十八届三中全会提出
要推进国家治理体系和治理能力现代化，由管制型政府向服务型
政府转变，强调以人为主提供优质服务。而层层加码现象中行政人
员将人民的利益放在一边更多考虑自身如何避责，下达一刀切的硬
性要求，不仅无法精准防疫，而且浪费了宝贵的防疫资源，偏离了
服务型政府轨道。
其次层层加码有损国家公信力。经过一年的防疫战斗，我国疫
情基本得到了控制，这离不开国家精准正确的领导与群众坚不可
摧的防疫精神，由此也推进了政府和人民的关系，加强了群众对国
家的信任。就地过年政策意在减少人员流动避免交叉感染，经过层
层加码后地方不让民众返乡甚至劝退，给返乡人员制造麻烦引发
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法制时空
群众对政府的误解，增加社会矛盾，有损党和政府形象。
在对人民群众的影响上，首先是政策混乱，地方政策是对中央
政策的加强版，在中央返乡条令的基础上又增设多个条件，一政多
令，群众不清楚应该遵守哪个；其次一刀切造成人力财力的浪费，
根据中央下发的文件具有返乡资格的人员回到家乡后基层政府对
其一律劝返，也有一些地区不管返乡人员所处地区的风险等级，只
要返乡一律隔离28天，甚至超过了假期时长，增加不必要的时间成
本与经济成本。
成因探究
根据异化的诱因及特点，将疫情返乡政策的异化分为责任主
体意识不强、责任内容泛化、责任担当过度三个方面。
责任主体意识不强。责任主体意识不强主要体现在两个方面，
一方面是行政人员懒政、避责现象。“层层加码”看似是对组织任
务的重视，实际上却是政府官员的自我保护，通过加码来撇清本
层级的责任，将问题与麻烦都转移到下一层级，下至最底层给基层
政府巨大的执行压力，迫使其走上“形式主义”之路。另一方面政
策的异化也源于政治锦标赛体制即在岗位晋升、资金奖励等激励
手段下引发同级政府间的良性竞争，促进地方经济发展。各级政府
在工作任务分成若干的指标转移和分解的过程中，一些政府和部
门为在“锦标赛”中彰显政绩、拔得头筹，不顾工作实际和人员能
力急于求成、层层加码，下级工作者为超额完成上级的任务注水掺
假，结果适得其反。
责任内容泛化。我国各省市在政治、经济、文化等多个方面各
具特色且发展方向不一，因此同一政策在不同地区的执行中就会
存在差异，需依照当地发展情况根据政策大方向做出符合本地区
的决策。以新冠疫情返乡政策为例，因各地医疗条件、防控风险等
不尽相同，中央发布关于新冠疫情返乡政策中根据风险等级给出
基本防疫要求，给予各省市一定的政策限度进行具体的政策调整。
权利下放到基层导致各县市区政策五花八门，有些政策举措脱离
实际带有很大的随意性。尽管不同层级的政府都希望其所制定的
政策能够被不折不扣地执行，但脱离实际的高标准、严要求现实中
因缺乏适宜条件常常导致执行受阻，目标难以达成。
责任担当过度。一方面基层政府工作任务量大。作为层级制政
府的末枝，基层政府承担具体落实中央政策的重要责任。工作内容
繁杂琐碎，杂乱模糊，工作绩效难以考核等这些都是基层政府面临
的困难。尽管已经出台为基层人员的减负的政策，减的是不必要的
繁文缛节与形式主义，基层人力财力等资源极度匮乏，无法提供完
善的执行条件，相关事务依旧繁重。另一方面基层政府权责失衡。
权力是责任的保障，责任是权利的约束，行政人员有权无责则权
利就会被滥用，有责无权就会受到体制约束，相关工作的落实就会
受到局限，缺少自主权利，一旦政策执行不力，上级部门避责不愿
担当，追责不切实际，就会将责任推到基层政府，可谓是“上面千把
锤，下面一根钉”。
解决办法
加强公共伦理教育。领导干部是政策的执行者与推动者，应强
化领导干部的责任担当。首先要发扬实事求是的工作作风。要求一
切从实际出发，尊重事物发展规律，脚踏实地做好本职工作，杜绝
任何形式主义的懒政行为。其次要激发敢于担当精神。领导干部应
坚守原则敢说敢做，不断提高自己的业务水平与业务能力，将权力
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用于实处，面对困难能迎难而上，面对失误也勇于担责，不断自我
反思自我突破。还要引导行政人员正确对待手中的权力，牢记初心
与使命顾全大局，不急功近利搞“形象工程”做表面文章。最后建
议建立完善的监督体系，优化考核制度，知人善用奖惩分明。激励
领导干部充分发挥带头作用以身作则“一分部署，九分落实”，及
时纠正组织中形式主义、官僚主义等不良风气，一经发现及时查处
严肃问责。
落实责任内容。首先政策的制定要取自群众所需，经过实事求
是的调查研究，综合社会生产力、综合实力等多重要素，进行的科
学的决策与预判，从政策顶层设计破解层层加码现象。在任务的
下达与部署中，掌握刚性政策与普通政策的平衡，既要给予执行者
一定的政策限度，又要避免其画蛇添足加码政策的行为。其次面对
实践中暂不具备刚性执行条件的有关政策，提供人力、时间等必需
资源、出台相关配套政策、引入适宜的机制等为其积极创设可行条
件，且对弹性政策也要进行适宜程度的刚性约束，以确保政策落实
到位。还要不断提高政策执行主体的综合素质和能力，提升对政策
目标的自觉认同，达成上下级领导间的政策共识，促进其沟通合作
交流，从政策的执行破解层层加码现象。
建立有效问责机制。压实问责主体职责。赋予责任履行的行政
人员尤其是基层政府相适应的权利，做到权责平衡。首先要明责，
强调精准问责。明确政府职能重点，科学制定目标，进一步细化各
级领导责任，做到“件件有着落，事事有对应”，并激励行政人员
勇于自查，出现问题莫甩锅下级。其次要确权，我国目前层级制体
制下工作重心层层下移，权利边际效应却递减。自 “放管服”改革
起，我国就不断配套相关政策深入推进简政放权，依法依规赋予
地方政府与职责相匹配的权力。还要建立健全问责程序，规范问责
流程，明确问责标准，完善职能职责体系，整治不良风气。
坚持容错免责。容错机制是党的十九大中提出的，目的在于纠
正政府组织内“多干多错，少干少错”的不良风气，鼓励有实干精
神、创新精神的行政人员大胆实践，激发其行政积极性。因此在基
层落实过程中，应该结合当地实际制定具体容错标准、明确的容错
细则，根据当地案例不断补充与修订。同时保证政策的公开透明，
接受党内、群众、媒体等多方监督，提高容错机制公信力。最后对
于所容之错要及时分析原因，找到问题源头，从根本上及时促进整
改，避免此类问题二次发生。
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